Skjønnhetsparagrafen i plan- og bygningsloven
Skjønnhetsparagrafen i pbl. § 29-2 er selvstendig avslagshjemmel, men stiller også krav til kommunenes behandling.
Artikkelforfatterne er advokatfullmektig Ina Mjåtvedt Steffensen og assosiert partner Anders Elling P. Johansen i CMS Kluge.
Et stadig tilbakevendende tema er hvorvidt kommunene kan avslå en søknad om byggetillatelse på bakgrunn av manglende visuelle kvaliteter etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-2 – den såkalte skjønnhetsparagrafen. På bakgrunn av et spørsmål fra Statsforvalteren i Oslo og Viken om hvorvidt bestemmelsen gir hjemmel for å avslå søknad om tiltak som sådan i tilfeller der plangrunnlaget ikke angir formål eller objektive bestemmelser som er til hinder for tiltaket, kom departementet den 24. juni 2024 med en tolkningsuttalelse som kaster lys over regelens rekkevidde og betydning.
Plan- og bygningsloven § 29-2 fastslår at tiltak etter kapittel 20 «skal prosjekteres og utføres slik at de, etter kommunens skjønn, innehar gode visuelle kvaliteter…». Bestemmelsen gjelder både for nybygg og for endringer på eksisterende byggverk. Ifølge lovens forarbeider er kravet om gode visuelle kvaliteter ment å understreke at lovens krav bygger på faglige kvalitetsnormer, og ikke på subjektive oppfatninger av om et tiltak er pent eller stygt.
Departementets tolkningsuttalelse omtaler bestemmelsen som en selvstendig avslagshjemmel som angir materielle krav til tiltak. Etter departementets syn innebærer dette at kommunen, med hjemmel i pbl. § 29-2, kan avslå et tiltak av rent estetiske grunner, selv om tiltaket oppfyller alle andre krav i regelverket og reguleringsplaner.
Departementet viser blant annet til en avgjørelse fra Agder lagmannsrett fra 2020, hvor det fremholdes at det ikke foreligger et tilstrekkelig klart rettsgrunnlag for å innskrenke anvendelsesområdet til pbl. § 29-2 der plangrunnlaget formelt sett ikke er til hinder for et tiltak. Likevel oppfordret lagmannsretten plan- og bygningsmyndighetene til å bruke reguleringsplaner og andre planer som juridiske verktøy for å fremme estetiske hensyn, ettersom planbestemmelser er «mer egnede virkemidler for å fremme krav til utforming av tiltak. Anvendelse av slike planer har en klar fordel med hensyn til forutberegnelighet og likhet overfor borgerne.»
I forlengelsen av spørsmålet om regulering, omtalte departementet spørsmålet om i hvilken grad bygningsmyndighetene kan avslå tiltak med hjemmel i pbl. § 29-2 istedenfor å vedta eller endre en gjeldende arealplan. Spesielt ble temaet bevaring av eksisterende eiendommer trukket frem. Departementet fremhevet i den forbindelse at det verken er praktisk mulig eller hensiktsmessig med uttømmende krav i arealplan. Selv om arealplan kan gi større forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen, kan det også begrense den fleksibiliteten som pbl. § 29-2 gir til å tilpasse et tiltak etter eksisterende byggverks historiske, arkitektoniske og kulturelle verdier. Departementet konkluderte så med at selv om hensyn til bevaring av et bygg prinsipielt kan ivaretas gjennom vedtakelse av arealplaner, begrenser ikke dette bygningsmyndighetenes adgang til å vurdere et tiltaks visuelle kvaliteter etter pbl. § 29-2.
For eiendomsutviklere betyr dette at det bør vurderes nøye hvorvidt, og eventuelt hvordan, man skal definere krav til visuelle kvaliteter i forbindelse med reguleringsplanarbeid, for dermed å skape større forutberegnelighet for seg selv i byggesaksfasen. Dette gjelder kanskje spesielt i tettbygde strøk og transformasjonsområder hvor man må forholde seg til eksisterende bebyggelse.
Plan- og bygningsloven § 29-2 er en «kan»-regel underlagt kommunens skjønn. Departementet bekrefter i den forbindelse at klageinstansen (Statsforvalteren) må være tilbakeholden med å overprøve kommunens vurderinger etter bestemmelsen, av hensyn til det kommunale selvstyret. I byggesaker kan det derfor være ekstra viktig å få avklart tidlig i prosessen om det ønskede tiltaket reiser særskilte spørsmål knyttet til visuelle kvaliteter. Spørsmål om visuelle kvaliteter er derfor et relevant tema for utbyggere å ta opp i forhåndskonferanse med bygningsmyndighetene som ledd i forvaltningens veiledningsplikt.
Det at bestemmelsen er skjønnsmessig, og dermed ikke har skarpe grenser for når den skal føre til avslag, medfører at kravet til begrunnelse for et eventuelt avslag er særlig viktig. Departementet skriver at kravet til begrunnelse er «primært av hensyn til de private parter i saken», og kan gjøre tiltakshaver/søker i stand til å forstå hvilke endringer som må gjøres for at tiltaket eventuelt kan godkjennes. Departementet skriver i den forbindelse også at det ikke er tilstrekkelig å påpeke at tiltaket generelt sett mangler gode visuelle kvaliteter. «Begrunnelsen må være konkret, selvstendig og faglig begrunnet. Det må fremgå hvilke fakta som er lagt til grunn og hvilke momenter som er tillagt vekt ved vurderingen av disse.» Departementet presiserer imidlertid at bestemmelsen ikke angir noe krav til interesseavveining av tiltakshavers interesser og behov for eksteriørmessige endringer, slik at det bare er tiltakets visuelle kvaliteter som skal vurderes.
For utbyggere betyr denne begrunnelsesplikten tilknyttet skjønnhetsparagrafen spesielt to ting. Det ene er at man kan kreve en etterfølgende begrunnelse dersom avslaget i første omgang kommer uten en skikkelig begrunnelse, slik at man eventuelt kan tilpasse tiltaket slik at det vil kunne godkjennes. Det andre er at der avslag blir gitt uten en skikkelig begrunnelse, så kan det være en saksbehandlingsfeil som gir grunnlag for klage og omgjøring. Fra tiltakshavers side er det derfor ingen grunn til å akseptere avslag med hjemmel i denne bestemmelsen uten skikkelig begrunnelse.