Estate Vest

Nyheter – Vest Norge

Silje Herheim Eriksen, so begynner i Harris Advokatfirma, har skrevet masteroppgave om unntak og dispensasjon fra plankravet i KPA 2018.

Unntak og dispensasjon fra plankravet i KPA 2018 §3

En masteroppgave har tatt for seg unntak i kommuneplanens arealdel i Bergen.

Kommentar

onsdag 1. juli 2020 17:11 (Oppdatert 4. august 2020 18:42 )

Silje Herheim Eriksen har skrevet Masteroppgave i rettsvitenskap om «Unntak og dispensasjon fra plankravet i KPA 2018». Hun skal nå begynne som advokatfullmektig i Harris Advokatfirma AS. Advokat/partner Olav Pedersen har vært hennes veileder. De har skrevet denne artikkelen sammen med kollega i Harris, Advokat Camilla Heggø Olsen.

Kommuneplanens arealdel i Bergen (heretter KPA2018) § 3 pkt. 3.1 oppstiller et generelt plankrav som lyder som følger:

«[t]iltak etter pbl § 20-1 bokstav a, d, g, k og l skal inngå i reguleringsplan vedtatt med hjemmel i plan- og bygningsloven av 1985 eller nyere lov»

Plankravet er skjerpet sammenlignet med plankravet i KPA2010. Tiltakene som omfattes av opplistingen i KPA2018 § 3 er omfattende, med den følge at det i utgangspunktet kreves reguleringsplan for nærmest ethvert tiltak dersom tomten er uregulert eller omfattet av en plan vedtatt før plan- og bygningsloven av 1985. I Bergen kommune finnes det en rekke reguleringsplaner av eldre dato. I tillegg er et stort antall eiendommer uregulert. Plankravet får derfor stor praktisk betydning.

KPA2018 oppstiller unntak fra plankravet i §§ 3.2 og 3.3. I likhet med selve plankravet er også unntaksbestemmelsene skjerpet sammenlignet tidligere plankrav.

Unntaket i § 3.2 gjelder for tiltak etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 20-4 bokstav a, b, e og § 20-5, samt KPA2018 § 31.3. Dette omfatter de mindre tiltakene som f.eks. garasjer, boder, forstøtningsmurer og driftsbygninger i landbruket m.m. Oppføring av boliger vil typisk falle utenfor denne unntaksbestemmelsen.

Unntaksbestemmelsen i § 3.3.1 gjelder for tiltak på tomter på maks. 1 500 m2 i sentrumskjerne S1, byfortettingssone og ytre fortettingssone, og oppstiller 5 forhold som må dokumenteres og redegjøres for er ivaretatt, herunder at:

«a. Tiltaket ikke gir vesentlige negative konsekvenser for trafikk, støy, kulturminner, avrenningslinjer og flomveier eller blågrønne verdier.
b. Stedsanalyse viser at tiltaket samsvarer med langsiktig bystruktur og er i samsvar med kvalitetskrav i kommuneplanens arealdel.
c. Behov for teknisk infrastruktur er vurdert og nødvendig oppgradering kan sikres ved byggesaksbehandling.
d. Tiltaket samsvarer med øvrige bestemmelser i kommuneplanens arealdel.
e. Unntaket fra plankravet forutsetter at statlige og regionale myndigheter har hatt saken til uttalelse og ikke fremmet krav om reguleringsplan.»

Det er først når disse kravene er oppfylt at kommunen «kan» gjøre unntak fra plankravet. Som vi vil komme tilbake til nedenfor, er det en krevende øvelse å oppfylle alle disse kravene.

Olav Pedersen og Camilla Heggø Olsen i Harris Advokatfirma har vært med på å skrive artikkelen.

I øvrig byggesone er vilkåret for å unnta et tiltak fra plankravet at tiltaket samsvarer med kommuneplanens arealdel for øvrig, jf. § 3.3.2. Også i slike tilfeller «kan» kommunen gjøre unntak.

Hvorvidt det gjelder et krav om reguleringsplan eller ikke, får betydelige konsekvenser for dem som ønsker å iverksette tiltak på eiendommer. Med mindre det kan gjøres unntak fra plankravet etter KPA2018 § 3 eller gis dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2, må det utarbeides reguleringsplan før byggetillatelse gis. Reguleringsplikt medfører at søknadsprosessen blir betydelig mer tid- og kostnadskrevende for tiltakshaver, og det gjerne på en måte som ikke står i forhold til det omsøkte tiltakets omfang og innvirkning på omgivelsene.

Et plankrav har gode, planfaglige grunner for seg. Vårt inntrykk er imidlertid at plankravet som er vedtatt er unødvendig strengt og gir kommunen mindre fleksibilitet til å vurdere behovet for reguleringsplan enn det hensynene som ligger bak plankravet tilsier.

Vi har i forbindelse med masteroppgaven gjennomgått totalt 38 vedtak fattet av Byggesaksavdelingen i Plan- og bygningsetaten knyttet til plankravet i KPA2018 § 3 (dvs. som er fattet siden vedtakelsen av KPA 19.06.2019). Utvalget er tilfeldig og representerer ikke en uttømmende gjennomgang. Gjennomgangen er likevel egnet til å si en god del om hvordan plankravet påvirker byggesaksprosessen frem til byggetillatelse og hvilke utfordringer utformingen av § 3 fører med seg både for kommunen og tiltakshaverne.

Gjennomgangen viser at KPA2018 §§ 3.2 og 3.3 relativt sjeldent faktisk førte til unntak fra plankravet. Det ble ikke i et eneste tilfelle gitt unntak fra plankravet etter § 3.2. Dette unntaket retter seg mot de minste tiltakene. Dets anvendelsesområde blir av den grunn snevert.

Unntak etter KPA2018 § 3.3.1 var i svært mange tilfeller utelukket som følge av at vilkåret i bokstav d ikke var oppfylt, dvs. at tiltaket ikke «samsvar[te] med øvrige bestemmelser i kommuneplanens arealdel». Tiltakshaver måtte da søke dispensasjon for et tiltak som ville vært kurant å unnta fra plankravet etter arealdelen selv, typisk et mindre påbygg på eksisterende bolig. Vi har vanskelig for å se at ethvert brudd på arealdelens bestemmelser medfører et behov for helhetlig arealplanlegging og utredning av overordnede forhold. Det er ikke gitt at en planprosess er bedre egnet enn byggesaksbehandling for å avklare forholdet til øvrige bestemmelser i arealdelen.

Etter § 3.3.1 bokstav b er det et krav at det utarbeides en stedsanalyse. En stedsanalyse har til formål å avklare sammenhengen mellom tiltaket og omgivelsene, og skal vise at tiltaket tar hensyn til og utvikler omgivelsenes potensiale. Stedsanalysen kan derfor på mange måter ses på som en «mini»-reguleringsplan. Gjennomgangen viser at stedsanalysen spilte en sentral rolle i vurderingen av hvorvidt unntak skulle gis. En god stedsanalyse er altså slik vi ser det helt avgjørende for hvorvidt tiltaket tillates unntatt fra plankravet.

Mer generelt kan man derfor legge til grunn at det selv for større tiltak, som eksempelvis oppføring av enebolig, er påregnelig å få unntak fra plankravet såfremt stedsanalysen viser at vilkårene i § 3.3.1 bokstav a, b og c er oppfylt og eiendommen ligger i et område som allerede er utbygget.

Unntaksbestemmelsen i § 3.3.1 bokstav e oppstiller til slutt et krav om at regionale myndigheter har hatt saken til uttalelse og ikke fremmet krav om reguleringsplan. I praksis ser vi at regionale myndigheter, og da særlig Statens vegvesen, ikke sjelden krever reguleringsplan. Bakgrunnen for kravet kan f.eks. være at større infrastrukturtiltak som utvidelse av gang- og sykkelveinettet gjennom reguleringsplan kan sikres opparbeidet ved bruk av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler. Tilknytningen til det konkrete tiltaket som omsøkes behøver ikke være nær.

Ordlyden i bokstav e åpner ikke for å la kommunen å vurdere eller overprøve grunnlaget for den regionale myndighetens krav om reguleringsplan. I praksis innebærer derfor dette kravet at i slike tilfeller, er anvendelsen av unntaksbestemmelsen utelukket. Bestemmelsen innebærer altså at det er regionale myndigheter, og ikke kommunen, som har det avgjørende ordet i spørsmålet om det skal gjøres unntak fra plankravet eller ikke, selv ved de minste tiltak. Det må stilles spørsmålstegn ved om både regelen og praktiseringen av denne er heldig. Det er tale om små tiltak i de fleste tilfeller, og hensynet til det kommunale selvstyret tilsier at krav om plan fra regionale myndigheter bør praktiseres med forsiktighet.

Det er grunn til å påpeke at i samtlige tilfeller hvor det ble gitt unntak fra plankravet etter KPA2018 § 3.3 var det søkt om oppføring av bolig. Det ble ikke i et eneste tilfelle innvilget unntak for de mindre tiltakene, som f.eks. påbygg. Dette er nok et resultat av utformingen av unntaket i § 3.3.1, og da spesielt vilkåret i bokstav d, da det kan være utfordrende for slike tiltak å oppfylle alle øvrige bestemmelser i arealdelen.

Det er også grunn til å påpeke at i samtlige tilfeller hvor vilkårene for unntak etter § 3.3 var oppfylt, ble det faktisk gitt unntak. Dette til tross for at ordlyden «kan» i § 3.3 indikerer at det er opp til kommunens skjønn å avgjøre hvorvidt det skal gis unntak. Såfremt tiltakshaver godtgjør at vilkårene for unntak er oppfylt, er terskelen for unntak lavere sammenlignet med terskelen for å få innvilget dispensasjon. Vår oppfatning er at dette er riktig anvendelse av unntaksbestemmelsen. I motsatt fall ville det være liten realitetsforskjell mellom unntak og dispensasjon.

Hva gjelder dispensasjon er det et gjennomgående trekk at det, uavhengig av hvilket arealformål og hvilken sone eiendommen er regulert til, blir gitt dispensasjon for de mindre tiltakene. Typisk bruksendring eller påbygg/tilbygg på eksisterende bebyggelse. I disse tilfellene er behovet for helhetlig arealvurdering ikke like fremtredende som ved oppføring av eksempelvis nye boliger.

Gjennomgangen viser videre at det ikke gis dispensasjon fra plankravet til oppføring av nybygg (boliger) i områder med fortettingspotensiale. Her legges det avgjørende vekt på at behovet for helhetlige og overordnede løsninger ikke i tilstrekkelig grad vil bli ivaretatt gjennom en byggesaksprosess. Dreier det seg derimot om oppføring av bolig(er) i et allerede utbygget område med god tilknytning til både sosial og teknisk infrastruktur, og tiltaket ikke kommer i konflikt med forhold som vanligvis belyses i en planprosess, gis det dispensasjon.

I strandsonen kreves det gjennomgående reguleringsplan, uavhengig av hva slags type tiltak det er søkt om å gjennomføre. Her mener byggesaksavdelingen gjennomgående at presset på strandsonen er så stort at det er behov for helhetlige og overordnede avklaringer.

Gjennomgangen etterlater det inntrykk at det er enklere å få dispensasjon fra plankravet enn unntak etter KPA2018 § 3. Det ble i så mange som 15 av totalt 38 gjennomgåtte vedtak gitt dispensasjon. Dette er et betydelig antall dispensasjoner, og utgjør rundt 40 %. Selv om dispensasjon fordrer en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, og det slik sett skal være forsvarlig å gi dispensasjon, er det ikke til å komme unna at dispensasjon fra en nylig vedtatt arealplan svekker arealplanen som styringsredskap.

Vår oppfatning er at det høye antallet dispensasjoner har direkte sammenheng med plankravet og unntakenes utforming. Det strenge plankravet kombinert med snevre unntaksbestemmelsene fører til at kommunen er overlatt til å dispensere for å oppnå gode og hensiktsmessige løsninger i praksis. Plankravets utforming medfører derfor en risiko for at dispensasjonspraksisen i kommunen på lang sikt ikke er i tråd med forutsetningen i plan- og bygningsloven om at det ikke skal være kurant å fravike arealplaner, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242. En utstrakt dispensasjonspraksis er heller ikke i tråd med formålet bak unntakene som var å begrense antall dispensasjoner. Fortsetter denne utviklingen risikerer man på lang sikt å uthule plankravet, slik at krav om reguleringsplan blir unntaket og ikke hovedregelen.

Forhåpentligvis vil man i fremtiden se en dreining i praksis fra dispensasjon til at unntakene i KPA2018 § 3 i større grad benyttes. Unntak etter fastsatte kriterier er å foretrekke fremfor dispensasjonsvurderinger uten retningslinjer utover lovens vilkår. Økt bruk av unntaket vil heller ikke undergrave KPAen på samme måte som dispensasjon, men tvert imot vise at KPA er et styringsverktøy som fungerer i praksis.

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert. Obligatoriske felt er merket med *

Siste nyheter Vest-Norge

Får ikke solgt prakteiendommen

Nyheter / tirsdag 4. august 2020

Stordalen tar over hotell i Bergen

Nyheter / tirsdag 4. august 2020

Kommunalt selskap selger ti tomter i Bergen

Nyheter / torsdag 9. juli 2020

Geir Hove frykter akutt krise i Bergen sentrum

Nyheter / onsdag 8. juli 2020

Skal oppføre enda et kontorbygg ved Solheimsviken

Nyheter / torsdag 2. juli 2020

Solgte 45 prosent av prosjektet uten å bruke fem øre på PR

Nyheter / torsdag 2. juli 2020

Nyhetsbrev Estate-Vest

Motta gratis nyhetsbrev fra estatevest.no